Para especialistas, o texto foi baseado em indicadores distantes das médias do mercado, com cortes drásticos em áreas estratégicas, como saúde e educação, e que não contemplou a maior parte das promessas de campanha do petista.

São R$ 175,2 bilhões que serão alvo de negociação e barganha. Esse valor engloba pontos ainda incertos no Orçamento e propostas defendidas por Lula. Entre eles estão, por exemplo, a manutenção do Auxílio Brasil de R$ 600, a continuidade da desoneração dos combustíveis e a correção do salário mínimo acima da inflação (veja os itens abaixo).

A previsão é de que o texto seja votado até 16 de dezembro, mas disputas políticas costumam jogar esse prazo para frente.

“A conta ficou muito salgada e difícil de ser absorvida”, alertou Juliana Damasceno, economista da consultoria Tendências.

A cifra bilionária inclui a manutenção do Auxílio Brasil em R$ 600 e o pagamento adicional de R$ 150 por criança de até seis anos – duas das principais promessas de campanha do presidente eleito, que somam R$ 70 bilhões em novos gastos obrigatórios.

"É uma tarefa dificílima. Será necessário muito diálogo para encontrar um caminho que consiga acomodar todas essas despesas”, afirmou Renatho Melo, diretor-executivo do Instituto Nacional de Orçamento Público (Inop). Ele prevê “um grande debate orçamentário” ao longo dos próximos meses.

Relator inicia conversas com governo eleito

O relator-geral do Orçamento de 2023, senador Marcelo Castro (MDB-PI), já alertou que a manutenção do Auxílio Brasil em R$ 600 depende da aprovação de uma proposta de emenda à Constituição (PEC), para alterar o teto de gastos, ou de uma medida provisória prevendo a abertura de crédito extraordinário – ou seja, por fora do teto.

Castro vai receber nesta quinta-feira (3) parte da equipe de transição do novo governo para tratar justamente da proposta de orçamento para 2023. Estarão presentes no encontro, entre outras autoridades, Geraldo Alckmin, vice-presidente eleito e coordenador da equipe de transição, e o senador eleito Wellington Dias (PT-PI), designado por Lula para discutir a peça orçamentária.

Castro afirmou que, na reunião, pretende ouvir da equipe do governo eleito as propostas para encaixar os gastos a mais no Orçamento do ano que vem.

"Nós esperamos receber uma proposta, ou analisar, todo o quadro orçamentário, para ver que proposta o novo governo tem para atender as demandas que foram criadas. Como, por exemplo, o compromisso do presidente eleito de manter o Auxílio Brasil, o Bolsa Família, no valor de R$ 600", afirmou o senador.

"Evidentemente que esse valor precisa ser ajustado para fazer face ao compromisso público assumido pelo presidente Lula. Essas pessoas que estão na equipe de transição, acredito que trarão sugestões para poder adequar [os gastos] ao novo orçamento", completou.

Ele ressaltou que o Orçamento, do jeito que foi enviado pelo governo Jair Bolsonaro ao Congresso, não comporta as promessas da campanha petista.

"Todos sabemos que esse orçamento como está não tem espaço para nenhuma despesa. Pelo contrário, estão faltando recursos para fazer face das despesas que serão necessárias, como por exemplo, a farmácia popular", apontou o relator.

Castro opinou que, na visão dele, outros pontos prioritários que devem ser incluídos no Orçamento -- além dos recursos para a Farmácia Popular e para o Auxílio de R$ 600 --, são o reajuste para os servidores públicos e o reajuste para a merenda escolar, que permance o mesmo valor desde 2017.

Outras promessas

Há, ainda, a discussão sobre a correção da tabela do Imposto de Renda (IR) de pessoas físicas, para ampliar a faixa de isenção a R$ 5 mil mensais – outra medida repetida por Lula nos últimos meses.

O impacto fiscal varia de R$ 21,5 bilhões (caso inclua apenas a ampliação da faixa de isenção; número que foi considerado pela reportagem) a R$ 106,5 bilhões (caso todas as faixas sejam igualmente corrigidas). Em todos os casos, trata-se de uma renúncia fiscal, pois é um dinheiro que deixaria de entrar nos cofres da União anualmente.

Os R$ 175,2 bilhões que serão alvo de negociação também incluem as incertezas em relação à manutenção das isenções concedidas aos combustíveis e aos valores reservados ao aumento salarial de servidores, os quais tiveram o último reajuste geral aprovado em 2018 e agora pleiteiam percentuais bem superiores ao previsto na proposta orçamentária.

Apesar de expressivo, o montante de R$ 175,2 bilhões em "pendências orçamentárias" pode até ser considerado conservador, pois não incluiu promessas que ainda não tiveram as regras detalhadas pela equipe do novo presidente. Entre elas, estão o aumento do investimento público, com a retomada do Minha Casa Minha Vida e a renegociação de dívidas por meio de um fundo garantidor.

Veja as incertezas do Orçamento de 2023:

Auxílio Brasil de R$ 600: Valor atual, de R$ 600, é válido apenas até dezembro. O projeto de Orçamento de 2023 prevê um benefício médio de R$ 405. Ampliação, para R$ 600, custaria R$ 52 bilhões adicionais, segundo cálculos da equipe econômica.

Benefício a crianças do Auxílio Brasil: Lula prometeu um pagamento adicional de R$ 150 por criança de até seis anos para famílias contempladas pelo Auxílio Brasil, que voltaria a se chamar Bolsa Família. O custo da medida é estimado pelo Instituto Nacional de Orçamento Público (Inop) em R$ 18 bilhões anuais.

Poupança Mais Educação: Criação de uma poupança de R$ 5 mil para jovens de baixa renda que terminarem o ensino médio. Uma proposta da senadora Simone Tebet (MDB), terceira colocada na corrida presidencial, que foi incorporada pela campanha de Lula. O custo é estimado pelo Inop em R$ 4,7 bilhões.

Zerar filas do SUS: Zerar as filas de cirurgias, consultas e exames não realizados no período da pandemia, com repasse de recursos ao Sistema Único de Saúde (SUS). Outra promessa de Tebet que foi incorporada por Lula. O gasto seria de R$ 8 bilhões, segundo o Inop.

Correção do salário mínimo acima da inflação: Lula prometeu corrigir o salário mínimo acima da inflação, o que não acontece desde 2019. Segundo o senador eleito Wellington Dias (PT-PI), um dos coordenadores da campanha do petista, a correção deve levar em conta a inflação mais a variação média do PIB dos últimos cinco anos. Isso significaria uma alta real de cerca de 1,3% em 2023, o que, nos cálculos do Inop, geraria um aumento de gasto obrigatório de R$ 6,5 bilhões.

Correção da tabela do Imposto de Renda: O PLOA 2023 não contempla a correção da tabela do IR, como promete Lula. Nos cálculos do Sindifisco Nacional, sindicato que reúne os auditores da Receita Federal, a mudança proposta pelo petista (ampliar a isenção para R$ 5 mil mensais) traria uma perda de arrecadação entre R$ 21,5 bilhões (considerando apenas a correção da faixa de isenção) a R$ R$ 106,5 bilhões (caso todas as faixas sejam reajustadas uniformemente). A reportagem considerou o primeiro valor.

Desonerações dos combustíveis: O projeto de Orçamento de 2023 prevê a manutenção das desonerações aos combustíveis, que trarão uma perda de arrecadação aos cofres da União de R$ 52,9 bilhões, segundo cálculos do Ministério da Economia. De acordo com o texto, a redução de PIS/Cofins e Cide sobre gasolina, etanol e gás veicular representará uma renúncia de R$ 34,3 bilhões. Já a redução de PIS/Cofins sobre diesel, gás de cozinha e querosene de aviação terá impacto de R$ 18,6 bilhões.

Reajuste de servidores: O texto prevê reajuste e reestruturação de cargos e carreiras dos servidores do Executivo no ano que vem, e reserva R$ 11,6 bilhões para essa finalidade. O secretário especial de Tesouro e Orçamento do Ministério da Economia, Esteves Colnago, afirmou que o montante seria suficiente para aumento linear (geral) de 4,85% a partir de janeiro. Entretanto, o funcionalismo público pede um reajuste maior. Se aprovado um aumento mais generoso, o rombo fiscal também será maior.

Indicadores defasados: A previsão de crescimento da economia brasileira, em 2023, foi mantida em 2,5% no projeto de Orçamento. Em um cenário de desaceleração da economia mundial, com forte possibilidade de recessão, o mercado financeiro estima uma expansão bem menor: de 0,64%. Quanto menor o crescimento, menos cresce a arrecadação. Já a previsão de inflação ficou em 3,3% no Orçamento, enquanto o mercado projeta um índice de 4,94%. Quanto maior a inflação, maior o gasto obrigatório do governo.

Promessas esbarram em teto, compensação e orçamento secreto

As promessas bilionárias do presidente eleito esbarram em três grandes entraves. O primeiro é o teto de gastos, regra que limita o crescimento das despesas da União e é considerada a principal âncora fiscal do país.

A norma, criada em 2016, já sofreu cinco grandes alterações desde o início do governo Jair Bolsonaro e, com isso, perdeu parte da sua credibilidade.

Desde o período da campanha, Lula deixou claro que sua intenção era acabar com o teto, mas não detalhou qual regra entraria no lugar.

"O desenho específico depende da negociação e do debate político que será feito com o próximo parlamento", afirmou o assessor econômico do PT, Guilherme Mello, em entrevista à GloboNews.

Economistas já falaram abertamente na possibilidade de um "waiver" em 2023, ou seja, uma licença para o governo gastar por fora do teto, enquanto negocia com o Congresso as novas regras fiscais.

Marcos Mendes, que é pesquisador do Insper e um dos idealizadores do teto, fez alertas em relação a essa possibilidade.

"Você não pode simplesmente dar um 'waiver' e aumentar (os gastos) o quanto quiser. Será necessário negociar essa licença em troca de reformas que controlem a despesa', disse o economista.

O segundo obstáculo está na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que exige que o Executivo compense eventuais cortes de impostos e aumentos de despesas. O objetivo é evitar o desequilíbrio das contas públicas e o prejuízo da população, devido a uma eventual falta de recursos para bancar os serviços públicos.

O presidente eleito tem sinalizado que fará essa compensação através de uma reforma tributária, que contemple, entre outras medidas, a tributação dos dividendos (parcela do lucro distribuída aos acionistas, hoje isenta de impostos).

"Toda vez que a gente cria uma despesa obrigatória, de caráter continuado, a gente tem de achar uma receita que seja igualmente permanente", explicou Juliana Damasceno, economista da consultoria Tendências.

Já o terceiro grande entrave é o chamado orçamento secreto, como ficaram conhecidas as emendas de relator. São verbas distribuídas de forma pouca igualitária e nada transparente entre deputados e senadores, e que não seguem parâmetros técnicos na hora da alocação.

São R$ 38,8 bilhões reservados para todas as emendas parlamentares em 2023, cifra que vai consumir o equivalente a um terço das despesas discricionárias, aquelas que não são obrigatórias e que incluem os investimentos públicos.

Do total reservado para as emendas, R$ 19,4 bilhões serão indicados pelo relator-geral. Ou seja, o espaço para se elevar os gastos federais já é restrito, devido ao teto, e está cada vez mais sob controle do Legislativo.

"As emendas de relator são um problema por várias dimensões. Uma é a dimensão quantitativa, porque é um volume muito grande. Mas ela também é ruim porque gera um gasto de baixa qualidade, que acaba abrindo um espaço enorme para corrupção", afirmou Mendes.

Segundo ele, esse é um problema de primeira ordem, que precisa ser resolvido por meio de uma reforma do processo orçamentário.

Em entrevista ao Jornal Nacional, Lula chamou esse tipo de emenda de "escárnio" e disse que se trata de “usurpação de poder”.

"O Bolsonaro é refém do Congresso. O Bolsonaro sequer cuida do orçamento", afirmou o petista. Ele disse que resolveria a questão conversando com os parlamentares, sem dar maiores detalhes.

Esse tipo de recurso também é alvo de questionamentos no Supremo Tribunal Federal (STF), que ainda precisa decidir se essa modalidade de liberação de verbas é ou não constitucional. A expectativa é de que a relatora e agora presidente da corte, ministra Rosa Weber, paute o tema ainda neste ano.