As alterações somam um impacto fiscal de R$ 213 bilhões em relação ao desenho original da regra, de acordo com um monitoramento realizado pela Instituição Fiscal Independente (IFI), órgão atrelado ao Senado Federal.

Ao longo desses anos, as alterações permitiram que despesas fossem realizadas fora do teto de gastos, além de uma mudança que alterou o período de correção do teto, expandindo o espaço para novos gastos dentro da regra. (Veja ao fim do texto detalhes das mudanças já realizadas.)

"Essas mudanças significam que, nessa disputa entre o desejo de aumentar gastos e a regra que deveria conter essa ampliação, a regra se tornou o elo mais fraco. Ou seja, ela não passa a ser crível mais", avalia Daniel Couri, diretor-executivo da IFI. ”

"Mexer tanto numa regra fiscal faz com que as pessoas não achem mais que ela vai segurar qualquer crescimento de despesa", acrescenta.

A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) apelidada de "Kamikaze" foi a última grande mudança no teto de gastos. Ela foi aprovada pela Câmara dos Deputados em votação concluída nesta quarta-feira (13) e terá um custo de R$ 41,2 bilhões fora da âncora fiscal.

A PEC cria um estado de emergência e, entre as principais propostas, amplia o valor do Auxílio Brasil de R$ 400 para R$ 600, dobra o benefício do vale gás e cria um voucher de R$ 1 mil para caminhoneiros autônomos. As medidas valem até 31 de dezembro deste ano.

Perda de credibilidade fiscal

Ao assumir o comando do país, a atual equipe econômica se comprometeu com a manutenção do teto de gastos e defendeu a redução de despesas obrigatórias. No primeiro ano da gestão Bolsonaro, o time do ministro Paulo Guedes teve sucesso ao obter, no Congresso Nacional, a aprovação da reforma da Previdência.

Mas as outras reformas acabaram ficando pelo caminho, como é o caso da administrativa, que reduziria os gastos com pessoal, e a tributária, que aumentaria o potencial de crescimento e arrecadação do país.

Com reformas travadas e eleições se aproximando em um cenário de pandemia e inflação elevada, governo e Congresso começaram a patrocinar uma série de investidas contra o teto de gastos.

"Na virada do ano, em 1º de janeiro, de acordo com essa PEC (Kamikaze), o país teoricamente não terá mais esses benefícios em vigência, mostrando o caráter eleitoral da medida, que está sendo adotada a menos de 100 dias da eleição", afirma Juliana Damasceno, economista da consultoria Tendências.

As pesquisas eleitorais mais recentes mostram Bolsonaro atrás do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT), o que tem levado preocupação ao Palácio do Planalto.

"Pequenas alterações que dão apenas uma sobrevida ao teto acabam prejudicando a regra em si, com uma qualidade pior e fazendo com que a regra não seja a âncora que deveria ser no médio e longo prazo", diz Juliana. "Hoje, o teto ainda é uma âncora, mas é uma âncora abalada."

Em Brasília, porém, o discurso da equipe econômica é outro. O ministro da Economia, Paulo Guedes, tem dito que a melhora de arrecadação observada nos últimos meses permite que o país amplie os seus gastos.

"Nós estamos repassando os excessos de arrecadação, nós estamos (repassando) os extraordinários resultados dos dividendos das empresas estatais. Nós estamos compartilhando com a população", afirmou Guedes na terça-feira.

Nem todo gasto realizado fora do teto é alvo de críticas dos especialistas em contas públicas: no início da pandemia, com o país em estado de calamidade pública, o Congresso aprovou o chamado "Orçamento de Guerra", o que permitiu separar as despesas emergenciais relacionadas à pandemia de coronavírus do Orçamento geral da União.

Com o "Orçamento de guerra", o governo não precisou cumprir exigências aplicadas ao orçamento regular, como a "regra de ouro", que impede a União de contrair dívidas para pagar despesas correntes, e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Dessa forma, a União pôde contar com crédito extraordinário para novos gastos, sem afetar o teto de gastos. Por ter sido uma manobra realizada dentro da regra do jogo, o montante do "Orçamento de guerra" não entrou no acompanhamento da IFI.

Teto foi criado em 2016

Criado em 2016 pelo governo Michel Temer, o teto de gasto se transformou na principal âncora das contas públicas do país desde a sua implementação.

À época, a equipe econômica justificou a medida como uma forma de controle do rumo das finanças do governo. O Brasil gastava mais do que arrecadava, passou a acumular déficits primários sucessivos, e viu a dívida crescer. Com a piora das contas públicas, o país perdeu, em 2015, o grau de investimento, uma espécie de selo de bom pagador e que assegurava a confiança dos investidores internacionais na economia brasileira.

"Ele (o teto) se fez necessário por conta da trajetória ascendente (da dívida). Naquele momento, essa regra foi colocada para impor algum controle, alguma trava na trajetória de gastos e dar uma certa previsibilidade para onde iriam as contas públicas", diz Juliana.

Sem uma âncora fiscal clara nos últimos meses, a economia brasileira passou a enfrentar sucessivos períodos de incerteza, o que provocou a desvalorização do dólar em relação ao real em diversos momentos. Desde que a PEC “Kamikaze” passou a ser discutida, por exemplo, o país viu a moeda norte-americana saltar do patamar de R$ 4,60 para R$ 5,40.

Na ponta, para o cidadão, um real desvalorizado pode se refletir em mais inflação e, consequentemente, em aumento da taxa básica de juros, o que encarece os empréstimos para as famílias e os investimentos para as empresas.

"Quando o país mexe no teto de gastos, ele está turvando o cenário, adicionando muita incerteza, muito risco, o que faz com que o mercado comece a precificar todas essas questões", diz Juliana.

"A nossa segurança jurídica, o ambiente de negócios mais seguro e atrativo, acaba sendo prejudicado, seja por uma taxa de câmbio mais alta, seja por uma taxa de juros mais alta."